조선은 15세기 초(태종, 세종 등)부터 왜구의 침입으로부터 백성을 보호하고  군역을 피하려고 하거나 범죄를 저지르고 도망친 자들을 막기 위하여 울릉도 거주민을 본토로 쇄환(이주)시키는 정책을 실시했다. 이는 섬을 비워두기 위한 조치였으나, 영토를 포기한 것은 아니었다.

현대 일본 정부는 끊임없이 독도를 '다케시마'라고 일방적으로 칭하며, 자신들의 영토라고 주장하며, 조선이 공도정책으로 울릉도를 사실상 방기(放棄)했기 때문에 17세기에 약 70~100년간 일본인들이 독점적으로 어업을 하며 경영했다고 주장하며 독도 영유권을 피력하고 있다.

그러나 일본측의 주장은 17세기 울릉도쟁계를 통해 논박된다. 

17세기 안용복 피랍 사건으로 촉발된 조·일 간의 울릉도쟁계 당시 일본 쓰시마번도 현재의 일본 정부와 똑같은 주장을 펼쳤지만, 사실상 중앙 정부 역할인 일본 막부는 조사를 거쳐 울릉도와 독도가 일본령이 아님을 확인했고, 1696년 일본 어민들에게 도해금지령을 내려 울릉도가 조선의 영토임을 공식적으로 인정했다.

하지만 일각에서는 공도라는 용어가 일본에서 유래했고 영토 포기를 뜻한다며 폐기를 주장하고 있으나 『세종실록지리지』등 조선의 관찬 사서와 대일 외교문서(서계) 등 사료에서 이미 '그 땅을 비웠다(空其地).라는 표현으로 명확히 기록되어 있으며 조선은 외교 문서를 통해 섬을 비워두었다는 사실을 일본에 당당히 알렸고 일본 막부 역시 수용한바 있다.

따라서 현재 일본 정부가 공도 정책을 내세워 울릉도와 독도 경영을 주장하는 것은 17세기 일본 막부에게조차 거절당했던 쓰시마번의 억지 주장을 그대로 답습하는 것에 불과하다. 울릉도 공도 문제와 영유권은 이미 17세기 조선과 일본 양국 정부의 공식 외교를 통해 조선의 영토로 완결된 사안이다.

참고 논문: 조선의 울릉도 공도정책(空島政策)에 대한 역사적 검증 (홍정원·경기대학교, 동북아역사재단)